Uso agricolo del suolo nei progetti agrivoltaici in VIA nazionale

Come si caratterizza l’uso del suolo nei sistemi agrivoltaici? Nel mondo delle rinnovabili la tecnologia fotovoltaica, declinata nella configurazione dell’agrivoltaico, rappresenta un’opzione sempre più concreta per i piccoli e i grandi investitori. Quali sono i riferimenti normativi e procedurali? Quali sono i numeri delle istruttorie in corso in Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) nazionale? Qual è la portata delle iniziative nel sistema agrario?

La soluzione progettuale meno onerosa per l’installazione del fotovoltaico è rappresentata da impianti di grossa taglia montati “a terra”, ovvero quelli non istallati sugli edifici. Con l’aumento del numero e delle dimensioni degli impianti, cresce l’attenzione ai loro impatti in termini di uso e trasformazione del suolo agricolo. Con riguardo a tali aspetti, gli impianti agrivoltaici realizzano la sinergia tra la produzione di energia e la produzione agricola e, a seconda della taglia, possono garantire il fabbisogno energetico dell’azienda agricola o essere sistemi utility scale.

Valutazione degli impatti nel contesto agricolo

Nella VIA gli impianti agrivoltaici vengono valutati in quanto sistemi integrati e la presenza di un piano colturale e di un layout impiantistico che lo consenta sono gli elementi distintivi rispetto a un impianto fotovoltaico di tipo “tradizionale”. Particolare attenzione viene posta agli impatti su suolo, ambiente idrico, biodiversità, paesaggio, territorio e patrimonio agroalimentare.

Nell’inquadramento dell’area dei progetti agrivoltaici, è rilevante considerare l’uso agricolo del suolo ante operam ed eventuali produzioni di pregio o riconducili a marchi tutelati. In tale ambito l’identificazione delle specie vegetali, la localizzazione delle colture, la superficie che si intende coltivare, espressa anche come valore percentuale rispetto alla superficie totale del progetto, la tecnica impiegata per le lavorazioni e l’avvicendamento colturale sono elementi imprescindibili nella progettazione. Lo sono altresì gli aspetti di sicurezza connessi all’uso di macchine agricole rispetto alle colture praticate e alle strutture dei moduli fotovoltaici. Analoghe informazioni sono utili anche per l’attività zootecnica. . Un elemento essenziale, nella fase di esercizio dell’impianto, è il monitoraggio della continuità dell’attività agricola.

Considerato che le attività agricole implicano l’uso della risorsa idrica è fondamentale caratterizzare il fabbisogno idrico necessario all’irrigazione delle colture, delle opere a verde e quello per la zootecnia. Nell’ottica della massima sostenibilità ambientale, è positivo il ricorso a esistenti fonti di approvvigionamento, senza cioè realizzare nuovi pozzi, indicando i punti di prelievo nonché la gestione delle acque reflue e degli effluenti di allevamento. Sono altresì rilevanti l’innovazione tecnologica per il sistema di irrigazione e gli accorgimenti tecnici finalizzati ad un’agricoltura di precisione per limitare l’apporto idrico, di prodotti fitosanitari, di concimi e ammendanti.

La previsione di una fascia perimetrale di vegetazione svolge poi molteplici funzioni in termini di mitigazione degli impatti visivi e di migliore integrazione dell’opera nel contesto territoriale, salvaguardando la vocazione agro-naturalistica dell’area, e in termini di tutela della biodiversità, costituendo un elemento di transizione fra ambienti diversi, di rifugio e sostentamento per la fauna e per la salvaguardia degli insetti impollinatori.

È auspicabile, infine, che il layout di impianto integri l’eventuale presenza di individui arborei e formazioni vegetali costituite da specie autoctone che, in quanto elementi caratterizzanti il paesaggio agrario italiano preservati dagli stessi agricoltori, sono meritevoli di tutela.

Quadro normativo per gli impianti agrivoltaici e VIA

Gli impianti agrivoltaici, ai fini della loro esclusione dal divieto di accesso agli incentivi, sono definiti dall’art. 31 comma 5, del dl. n. 77 del 2021[1] come impianti “che adottino soluzioni integrative con montaggio verticale dei moduli, in modo da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola, da realizzarsi contestualmente a sistemi di monitoraggio che consentano di verificare l’impatto sulle colture“.

Il 27 giugno 2022, il Ministero della Transizione Ecologica ha poi pubblicato le “Linee guida in materia di impianti agrivoltaici” che individuano i requisiti necessari per l’accesso agli incentivi, le cui indicazioni non possono essere considerate vincolanti in ambito VIA, pur costituendo un riferimento per una progettazione più innovativa anche in termini di tutela ambientale.

In tal senso è utile segnalare il DM 22.12.2023 n. 436[2] recante criteri e modalità per incentivare la realizzazione di sistemi agrivoltaici di natura sperimentale, in coerenza con le misure di sostegno agli investimenti previsti dal PNRR. Tra i requisiti di ammissibilità agli incentivi figurano le garanzie della continuità della coltivazione o del pascolo, sottostante l’impianto, attraverso la realizzazione di sistemi di monitoraggio che includono il risparmio idrico, il recupero della fertilità del suolo, il microclima e la resilienza ai cambiamenti climatici. Questi sistemi sono ora regolati da specifiche Linee guida adottate il 29 maggio 2024[3].

Il citato dl. n. 77 ha inoltre previsto misure di accelerazione e snellimento delle procedure VIA per gli impianti fa fonti di energia rinnovabile (FER) e, in particolare, del procedimento presso la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC[4]. Si fa riferimento alla semplificazione per le varianti progettuali non sostanziali, al dimezzamento di termini per taluni step amministrativi, all’eliminazione della fase interlocutoria ex art. 10 bis della l. 241/1990 e all’inclusione, a date condizioni, dell’autorizzazione paesaggistica[5].

Per gli impianti sotto i 10MW, la VIA è di competenza regionale, mentre per quelli di potenza superiore la competenza è del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE)[6] che si pronuncia sulla compatibilità ambientale avvalendosi della Commissione PNRR-PNIEC, concertando con il Ministero della Cultura (MiC) la decisione sulla VIA. In caso di contrasto fra i pareri, la questione è rimessa al Presidente del Consiglio dei ministri[7].

La soglia dei 10 MW per la VIA statale è stata elevata a 20 MW[8] e poi a 25 MW[9] ma solo in presenza di tassativi requisiti relativi alla localizzazione in determinate aree, ivi comprese quelle idonee ex artt. 20 e 22 del d. lgs. 199/2021. La qualificazione dell’area non è però vincolante in sede di VIA, dove si compie una valutazione sito-specifica della compatibilità ambientale del progetto.

In ambito VIA, un ulteriore effetto della individuazione di aree idonee per la costruzione e l’esercizio di impianti FER è l’attribuzione del carattere obbligatorio, non vincolante, al parere del MiC per progetti ivi localizzati e che impone all’Amministrazione competente, una volta decorso inutilmente il termine per il parere del MiC, di provvedere comunque sulla domanda di autorizzazione[10].

Di recente il dl. 63/2024 all’art. 5 ha introdotto disposizioni intervenendo sul citato art. 20 del d. lgs. 199/2021 in materia di aree idonee in via transitoria. In sintesi, sono introdotti limiti per l’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in zone classificate agricole dai piani urbanistici, ad eccezione di talune fattispecie, quali, ad es., impianti per costituire le Comunità Energetiche Rinnovabili ovvero per attuare il PNRR.  

Nel corso dell’iter di conversione saranno chiariti alcuni aspetti, tra cui quello concernente il relativo ambito di applicazione. Lo stesso decreto al comma 2 dell’art. 5 stabilisce che alle procedure di autorizzazione o di valutazione ambientale già avviate si applica la normativa previgente.

I numeri dell’agrivoltaico

Un quadro delle iniziative in corso può essere acquisito consultando il portale del MASE sulle VIA di competenza statale.

Dall’analisi emerge che nel biennio 2022/2023, su 1.416 progetti FER presentati, quelli a fonte solare sono 1.073, di cui 837 agrivoltaici e 236 fotovoltaici. Ne deriva che il 75,8% delle istanze presentate riguarda tali tipologie impiantistiche – 59,1% agrivoltaici e 16,7% fotovoltaici – che, in termini di potenza, si traducono in 48,38GW, rappresentando quindi il 65,5% dei 73,84GW totali, di cui il 52,4% di agrivoltaico e il 13,1% fotovoltaico.

Si conferma quindi il potenziale dell’agrivoltaico come driver nella transizione energetica (si veda Elena De Luca e Fulvio Fontini, Agrivoltaico: driver dello sviluppo locale e della transizione energetica, su ENERGIA 2.23), mentre il fotovoltaico tradizionale appare piuttosto residuale.

Gli impianti agrivoltaici e fotovoltaici sono distribuiti principalmente nelle regioni Puglia, Sicilia, Sardegna e Basilicata e da soli coprono l’84% della potenza relativa alle procedure concluse e l’86% della potenza relativa alle procedure in corso.

Considerando le istruttorie procedibili, a fine 2023 sono 997 le procedure in corso, ovvero quelle per le quali ancora non c’è il parere della Commissione Tecnica, del MiC o di entrambi. Le procedure concluse con il decreto interdirettoriale MASE/MiC ovvero con deliberazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri sono 76, di cui solo una si è conclusa negativamente per un fotovoltaico nel foggiano,  per un totale di circa 4,3GW di potenza istallata prevista.

I dati evidenziano che la progettualità in essere è in linea con gli obiettivi stabiliti dal PNIEC, ma che a fronte di un numero considerevole di iniziative, le opere che in due anni di attività hanno visto completare l’iter della VIA sono pari al 7% dei progetti presentati. Ciò è dovuto alla difficoltà di gestire un numero ormai cospicuo di iniziative per il quale la semplificazione normativa non ha prodotto pienamente gli effetti desiderati.

Per approfondire la relazione tra l’uso agricolo del suolo e la potenziale presenza degli impianti agrivoltaici e fotovoltaici, si riporta un confronto con la superficie degli impianti esistenti ricadenti sulla Superficie Agricola Utilizzata (SAU). Il dato di superficie degli impianti utilizzato, che è riferito all’area totale del progetto, non riflette esattamente la superficie coperta dai pannelli fotovoltaici, elemento correlato alla superficie dei moduli utilizzati e alla distanza interfilare delle strutture di sostegno. Pertanto, i risultati dell’analisi rappresentano un’indicazione di massima per una valutazione dei cambiamenti che interessano il sistema agricolo dovuti alla produzione di energia.

Il Sud e le Isole sono i territori maggiormente interessati dalle iniziative e alcune regioni come la Puglia, il Molise, la Basilicata, la Sicilia e la Sardegna hanno una densità di iniziative piuttosto rilevante, soprattutto in riferimento alla distribuzione in talune province.

In ultima analisi, è interessante il confronto tra il dato relativo alla radiazione solare e la distribuzione provinciale della potenza dei progetti in VIA che evidenzia come alcune realtà, ad esempio la Provincia di Foggia, siano interessate da una presenza massiccia di progetti rispetto ad aree a irradiazione superiore. Si può ipotizzare che taluni fattori, quali l’orografia e la facilità di connessione, abbiano avuto un ruolo attrattivo per la scelta localizzativa.

In questo quadro, la sostenibilità dei progetti è un elemento fondamentale e va garantita attraverso un’accurata progettazione e integrazione nei territori.

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[1] Convertito dalla l. n. 108 del 2021
[2] Istituita dall’art. 8, comma 2 bis del d. lgs. 152/2006.
[3] Attuativo dell’articolo 14, comma 1, lett. c), del decreto legislativo n. 199 del 2021
[4] CREA, GSE (2024), Linee guida per il monitoraggio della continuità dell’attività agricola.
[5] Di cui all’ art. 146 del d. lgs. 42/2004
[6] Ex art 31, comma 6 del D.L. n. 77/2021.
[7] Art. 5, comma 2, lett. c-bis) della legge n. 400 del 1988.
[8] Ex art. 47, comma 11 bis, dl. n. 13 del 2023, convertito dalla l.21 aprile 2023, n. 41.
[9] Ex art. 9, comma 9-sexies, del d. n.181/2023, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 11/2024.
[10] Ex art. 22 del citato d. lgs. 199/2021.

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Si ringraziano il Prof. Fulvio Fontini per la supervisione e il Dott. Gismondo Maria Mancini per il supporto sugli aspetti agronomici e ambientali.

Gli autori sono Commissari nella Commissione Tecnica PNRR-PNIEC presso il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica. Il presente elaborato contiene opinioni personali e analisi svolte dagli autori utilizzando dati pubblici, liberamente accessibili, che non coinvolgono né rappresentano la Commissione e gli Enti di appartenenza.

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Foto: Wikimedia